En 2003 Luis Inacio Lula da Silva, le candidat du Parti des Travailleurs, prenait la direction du pays sans disposer d'une majorité de gauche au parlement. Son Parti et ses alliés communistes, travaillistes et socialistes ont du former une coalition avec le Parti du mouvement démocratique brésilien, de centre droite, et d'autres petites formations de droite.  La politique économique mise en œuvre a donné une certaine continuité à celles du gouvernement du social-démocrate Fernando Henrique Cardoso : rigueur et austérité budgétaires, priorité au payement de la dette et des mesures pour rassurer les marchés. Cette rigueur n'a pas empêché la mise en œuvre d'une politique volontariste de distribution des richesses et de lutte contre la pauvreté. Sur le plan international, le gouvernement a défendu des principes que d'autres , même à gauche, considéraient comme dépassées : autodétermination des peuples, non intervention, respect de la souveraineté des États sans nier les interdépendances. Pour Celso Amorim, le Ministre des Relations Extérieures, Lula da Silva a introduit dans sa politique extérieure un fort sens de la solidarité et la notion d'audace[1].

 

Une sorte de ré-actualisation progressiste des politiques « développementistes » pratiquées avant la période neo-libérale a eu lieu avec une aspiration à l'autonomie vis à vis des puissances et le retour à une conception d'un État qui agit pour créer les conditions du développement et intervient en soutenant les secteurs dynamiques de l'économie, notamment l'industrie et l'agro-industrie. Sa politique extérieure sert son stratégie de développement en essayant de modifier son environnement régional et international.

Dilma Rousseff, qui a succédé en 2011 au président Lula da Silva à la présidence, a fait siennes ces politiques. En avril 2011 elle déclarait : « Une politique étrangère d'un pays est plus que sa projection globale, elle est aussi une composante essentielle d'un projet nationale de développement, spécialement dans un monde de plus en plus interdépendant ».

Le choix de renforcer les productions nationales, de diversification des partenaires commerciaux et de conquête des marchés amènent le Brésil à contester les règles et le fonctionnement proposés par les puissances industrielles à l'OMC. Sur le plan politique, le Brésil cherche à réduire la concentration des pouvoirs entre les mains de quelques puissances et a faire avancer des réformes des institutions multilatérales allant dans le sens de la construction d'un nouvel ordre international.

Pour Valter Pomar, qui a été chargé des relations internationales du Parti des travailleurs, dès le début la politique extérieure du Brésil a été « orientée avec l'objectif de défendre les intérêts nationaux, de chercher une voie de développement et de renforcement de l'Etat, de transformer le Brésil en l'un des pôles ou une partie intégrante de l'un des pôles de pouvoir sur la scène internationale »[2].  Plus exactement, il s'agirait de faire de l'Amérique du Sud un pôle de pouvoir fondé sur l'amélioration de ses capacités et sur une synergie productive. Cette politique extérieure, toujours selon Valter Pomar, a été impulsée par une vision critique du néo-libéralisme et du rôle des Etats Unis.

 

Pour Samuel Pinheiro Guimarães, qui a été Secrétaire général des Relations Extérieures du Ministère des Relations Extérieures entre 2003 et 2009,  le monde dans lequel le Brésil doit agir se caractérise par une globalisation asymétrique structurée dans un monde de blocs. Les capitaux se concentrent de plus en plus, on assiste à une « oligopolisation des marchés », le pouvoir politique idéologique, technologique et militaire est entre les mains des pays développés. L'arbitraire et la violence s'imposent, les principes de non-ingérence et de d’auto-détermination ne sont plus respectés et les idées de coopération sont en recul.

Les normes et règles négociées dans les forums internationaux obéissent aux critères des pays « centraux » qui essayent de élargir leurs privilèges et présentent leurs « solutions » comme bénéfiques pour la communauté internationale et habillent leurs objectifs « en objectifs pour toute l'humanité ».

Dans ce monde de grands blocs les pays en développement doivent s'unir pour défendre leur droit au développement, à l'autonomie politique et à la participation effective à la prise des décisions[3]. Les priorités de la politique extérieure brésilienne répondent à cette vision : nécessité de construire un bloque sud-américain, développer des relations Sud-Sud et participation active dans les institutions où se décident et sont mises en œuvre les règles et normes internationales.

 

L'intégration latino- américaine et la coopération Sud/Sud

 

L'intégration de l'Amérique du Sud, question géopolitique, est la possibilité de se donner un environnement favorable pour son propre développement et la force d'un bloque. C'est autour du Mercosur  (Marché commun sud-Américain) qui s'est formé le bloque qui a rejeté en 2005 la proposition des Etats Unis de créer une Zone de libre échange des Amériques (ALCA). En 2008 était fondée l'Union des nations Sud- Américaines, puis en février 2011 l'ensemble des pays de l'Amérique latine ont crée officiellement la Communauté des Etats latino-américains. La Banque du Sud en construction devra aider au financement des projets de développement social et d'intégration physique régionale par le développement d' infrastructures (routes, oléoducs, ports …) Un Conseil de sécurité et de défense sera le cadre de concertation et de coopération pour la protection des richesses naturelles du continent.

 Dans tous ces processus, qui excluent la participation des États Unis, le Brésil a joué un rôle de premier plan.

Dans le prolongement de cette vision des relations Sud/Sud, le Brésil a  diversifié ses relations politiques et commerciales avec un nombre important de pays d'Afrique, du Moyen Orient et d'Asie.

Le Brésil considère ce continent comme comme une frontière atlantique avec une importance géostratégique d'intérêt vital. Cette vision est l'un des éléments qui fondent les réserves exprimées par Nelson Jobim, le  Ministre de la Défense du gouvernement de Lula da Silva, vis à vis de la  nouvelle stratégie adoptée par l'OTAN lors de son sommet de Lisbonne en 2010 qui prévoit la possibilité d'interventions au delà de l'Atlantique nord[4].

Entre 2003 et 2010, les échanges commerciaux avec ce continent sont passés de 3,5 milliards à 18,5 milliards de dollars. Les entreprises brésiliennes sont présentes dans les secteurs de la minerie, les infrastructures, l'électricité et le pétrole.

Avec l'Afrique du Sud, avec qui le Brésil a crée le groupe IBSA (Inde-Brésil -Afrique du Sud) prédécesseur des BRICS, un partenariat stratégique a été mis en place. et le commerce bilatéral est passé de 659 millions en 2002  à 2,5 milliards en 2008.

 

Le Brésil s'est aussi rapproché des pays du Moyen Orient. Avec la Turquie, le Brésil a voulu démontrer la possibilité d'une issue par le dialogue à la confrontation entre l'Iran et les États Unis et l'Union européenne en proposant le respect du droit à l'énergie nucléaire civil des pays en développement et un enrichissement dans des pays tiers du combustible nécessaire pour le nucléaire iranien. L'Etat Palestinien a été reconnu sans rompre avec Israël. Il a reçu les présidents iranien et syrien et a facilité la tenu des sommets des Chefs d'Etat de l'Amérique du Sud – pays Arabes.

 

Les relations commerciales et politiques avec la Chine ont prise une importance sans précèdent. Beijing est le premier partenaire commercial du Brésil depuis 2009, et le premier client des exportations brésiliennes alors que la Chine est la deuxième source des importations brésiliennes après les Etats Unis.

 

Les BRIC, une étiquette devenue un mécanisme  de concertation politique

 

Depuis les années 90, le Brésil participe à des groupes informels autour d'objectifs concrets.  Avec l'Allemagne, le Japon et l'Inde il a constitué le G-4 qui proposait une réforme du Conseil de sécurité de l'ONU. En 2003, lors de la rencontre de Cacun de l'OMC le Brésil a pris la tête des pays en développement qui contestaient les propositions des puissances de libéralisation commerciale, puis, avec l'Inde et l'Afrique du S ud, le mécanisme de coopération IBSA a été crée. Avec la crise de 2008, le G-8 a accepté intégrer des pays émergents dans un G-20. Bien que les mesures décidée face à la crise sont encore loin de répondre à ses revendications, le gouvernement brésilien considère que l'existence même de ce groupe est déjà une reconnaissance du rôle des pays émergents dans le monde actuel. Il voit comme un succès l'augmentation des parts quota pour les pays en développement au FMI négociée dans ce cadre.

 

En 2006, la Russie a proposé, en marge de l'Assemblée générale de l'ONU, une premier rencontre informelle des pays émergents que Goldman & Sachs avait identifié comme le groupe « BRIC » (Brésil, Russie, Inde et Chine) et qui allaient " changer l'horizon économique global ». Cinq années plus tard, avec la participation de l'Afrique du Sud depuis 2010, trois sommets au plus haut niveau ont eu lieu et des convergences politiques sur les grandes thèmes globaux ont été identifiés : l'avenir de la « gouvernance mondiale et du multilatéralisme. Des Ministres et hauts fonctionnaires se rencontrent pour mettre au point des projets de coopération sur des terrains tels que la coopération financière ou en matière de justice, l'agriculture et l'énergie, la coopération entre banques de développement....

Le partenariat entre États BRICS crée une synergie sur la base de la réalisation d'objectifs communs, même si les motivations ne sont pas toujours les mêmes : modifier les équilibres internationaux, favoriser le multilatéralisme et agir pour un nouvel ordre international dans un contexte d'affaiblissement de l’hégémonie des États Unis et de crise profonde du capitalisme et de ses institutions.

Dans un monde de blocs, multipolaire, les BRICS devront, selon Celos Amorim, « se consolider en tant que bloque qui contribuera à équilibrer et démocratiser l'ordre international au début du siècle »

 

Participer aux instances internationales pour préserver son autonomie et souveraineté

 

En 2003, après l'occupation de l'Irak par les États Unis, le président Lula a dénoncé la « tendance à discréditer » et à « désinvestir » l'ONU de son autorité politique alors que sa tâche principale devrait être celle de « préserver les peuples du fléau de la guerre et chercher des solutions négociées. Il a estimé la réforme de l'ONU, née du rapport de forces issu de la deuxième guerre mondiale, comme « impérative ». L'élargissement de son Conseil de sécurité  et le renforcement de l'autorité de son Assemblée générale sont nécessaires pour lui redonner une légitimité et une efficacité réelle. Son Conseil économique et social doit participer activement à la construction d'un ordre économique et social plus juste[5]. Le Brésil a soutenu la création du nouveau Conseil des Droits de l'Homme de l'ONU et la prise en compte des concepts de « sécurité humaine » et de « responsabilité de protéger » mais il a mis en garde contre « l'illusion de croire que nous pouvons combattre les politiques dis-fonctionnelles et la racine des violations graves des Droits humains avec des moyens militaires ou même des sanctions économiques au détriment de la diplomatie et de la persuasion »[6]

 

 Pour Dilma Rousseff, « les politiques impériales, les affirmations catégoriques et les sempiternelles réponses guerrières ne sont plus acceptables » Donner une importance effective à la question de la paix et de la sécurité passe par une prise en compte du nouveau rapport des forces. Les décisions concernant la paix « doivent être prises par des groupes plus représentatifs et donc plus légitimes »[7]

 

Lors de leur III°sommet à Sanya, ont donné une place centrale au multilatéralisme et ont convergé sur l'idée d'une réforme du Conseil de sécurité et ont apporté leur soutien  à « l'aspiration de l'Inde, du Brésil et de l'Afrique du Sud à jouer un rôle plus actif » à l'ONU. Cette dernière formulation montre les limites de cette convergence ; La déclaration ne reprend pas à son compte l'aspiration du Brésil et de l'Inde à joindre des membres permanents du Conseil de sécurité et reste vague. La Chine et la Russie, membres permanents du Conseil de sécurité ne semblent pas prêts à négocier leur pouvoir de veto et prennent en compte d'autres enjeux que celui de la démocratisation de l'ONU. Par exemple, il n'est pas sur que la Chine voit d'un bon œil l'entrée de l'Inde au Conseil de sécurité.

 

En cohérence avec leur position sur le rejet du recours à la force, la déclaration adoptée lors de ce sommet soutient les propositions que l'Union Africaine a adopté au début du conflit libyen et appelle les parties à résoudre leurs divergences par des moyens pacifiques et par le dialogue dans le cadre de l'ONU. Cette position s'est traduite par l'abstention des cinq pays lors du vote de la résolution 1973 qui ouvrait la possibilité d'une intervention des pays de l'Otan mais ni la Russie ni la Chine ont opposé leur veto.

 

Participer aux institutions financières, changer le FMI

 

Ses choix politiques ont permis au Brésil de faire face à la crise grâce à un marché intérieur renforcé par des millions de personnes qui ont vu leur niveau de vie s'améliorer et grâce à une diversification de ses relations commerciales. Le Brésil connaît une forte croissance depuis des années et après avoir été l'un des pays des plus endettés de la planète, il est devenu un pays créditeur du FMI. Avec l'Inde, la Chine et la Russie, il fait partie des dix plus grands de ses actionnaires[8]. Sa participation au commerce mondial et dans les flux d'investissements détermine ses préoccupations quant aux questions monétaires. Le Brésil travaille pour « changer la géographie politique et commerciale du monde » déclaré le président Lula da Silva. 

 

Le gouvernement brésilien a affirmé à plusieurs reprises le fait que l'origine et la responsabilité de la crise actuelle se trouvent dans les puissances industrielles et non pas au Sud et considère que les institutions de Bretton Woods ont montré leur manque de légitimité et leur inefficacité.  Le « Nord » doit assumer le fait que des pays émergents occupent de plus en plus une place déterminante dans l'économie mondiale et leur avis doit être prise en compte dans la recherche d'une issue à la crise. Avec le soutien des BRICS le Brésil revendique une plus grande participation des pays en développent dans les organismes de direction du FMI. Ils soutiennent l'idée d'un G20 qui s’institutionnalise  et devienne le principal forum pour la coopération économique internationale.

Lors de l'élection du nouveau Directeur en remplacement de Dominique Strauss Khan, les BRICS se sont opposés à « la convention non écrite et obsolète » qui stipule que ce poste doit revenir à un européen. Finalement le Brésil, comme ses partenaires des BRICS, ont accepté l'élection de Christine Lagarde tout en rappelant la nécessité d'ouvrir la composition des équipes de direction, la nécessité de donner la priorité au suivi des économies avancées, une meilleur connaissance des expériences nationales et la modernisation des « lignes de pensée » en dépassant la prééminence des idées imposées par les économies avancées[9].

Au sommet de Sanya, les BRICS, qui sont confrontés aux problèmes résultant de l'hégémonie du dollar, ont proposé la réforme du système monétaire international et un débat sur le rôle des Droits de tirage spéciaux « et y compris la composition d'un panier de monnaies transnationales des DTS » et on proposé le renforcement des régulations.

 

Pour le Brésil, le mécanisme BRICS est une réponse aux défaillances du  système multilatéral et un ce cadre informel et flexible qui permet une concertation politique et  laisse à chaque Etat la liberté de ses actions souveraines. Les BRICS n'ont pas de Charte fondationnelle, ni organe exécutif ni fonds propres. Ses intégrants conforment une bloque fondé sur des projets de coopération sur des thèmes concrets. Cette relation se renforce  par des relations commerciales et économiques en expansion et par l'apport des financements communs pour des projets de développement. Des possibilités de création d'une entité inter-bancaire sont à l'étude.

 

Selon l'ancien Ministre des Relations Extérieures, le groupe devrait « se consolider en tant que bloque qui contribuera à équilibrer et démocratiser l'ordre international au début du siècle ». Pour Marco Aurelio Garcia, conseiller spéciale de la Présidence pour les questions internationales, le monde vit dans une « fragilité de la perspective unilatérale » alors qu'il existe un grand désir de multilatéralité et qui se fait sentir la « nécessité d'une multipolarité ». Pour Dilma Rousseff, la nouvelle présidente brésilienne, les BRICS pourraient être « un organe intercontinental » de représentation des puissances émergentes[10] et un moyen pour favoriser des relations de coopération et un outil « d'insertion souveraine dans l'économie  globale de plus en plus interdépendante »[11]

 

Obey Ament

Août 2011

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